為規(guī)范行政執(zhí)法處罰裁量權，建立健全行政處罰裁量權基準制度，規(guī)范執(zhí)法行為，確保行政處罰的合法性、合理性與可行性，維護公民、法人和其他組織（簡稱當事人，下同）的合法權益，不斷優(yōu)化食品醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展環(huán)境。按照黨的十八屆四中、五中全會精神和貫徹落實《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》目標任務要求及十九大關于依法治國、依法行政精神，我局重新制定了《甘肅省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則(試行）》（以下簡稱《規(guī)則》），并于2018年5月8日印發(fā)實施，2015年12月4日印發(fā)的《規(guī)則》（甘食藥監(jiān)發(fā)〔2015〕395號）同時廢止?，F(xiàn)就有關問題解讀如下：

一、起草背景，制定的目的、必要性和可行性

2015年，甘肅省食品藥品監(jiān)督管理局出臺了《規(guī)則（試行）》（甘食藥監(jiān)發(fā)〔2015〕395號） ，自實施以來，對我省食品藥品案件行政處罰裁量權的規(guī)范行使起到了積極的促進作用。隨著新《食品安全法》等法律法規(guī)和我省地方性法規(guī)《甘肅省食品小作坊小經營店小攤點監(jiān)督管理條例》的頒布實施，全省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)必須嚴格貫徹落實習近平總書記關于食品安全“四個最嚴”要求，同時又要充分結合我省經濟發(fā)展實際和當前執(zhí)法工作需要，要對原《規(guī)則》不適應、不適當?shù)膬热葸M行調整修訂，以指導全省食品藥品行政處罰自由裁量權的規(guī)范行使?！兑?guī)則（試行）》嚴格以法律法規(guī)為依據，結合全省經濟社會發(fā)展和行政執(zhí)法實際，對《行政處罰法》第二十七條規(guī)定內容予以細化，對2015年版食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則和基準予以修訂完善，有利于提升行政機關的執(zhí)法權威和實施效力，有利于維護食品藥品生產經營者的合法權益。

二?、起草過程、征求意見、集體討論情況

2017年，省局結合全省執(zhí)法檢查和案件查辦情況提出要重新制定《規(guī)則（試行）》，且試行的規(guī)范性文件的有效期為兩年。省局法規(guī)監(jiān)督處于2017年年初開始著手起草，分別學習借鑒了山東省、北京市、云南省等兄弟省市已發(fā)布實施的文件，與我局2015年發(fā)布的《規(guī)則（試行）》認真做了對比分析，2017年12月15日完成征求意見稿，征求各市州、各處室局、直屬單位，收集到來自各市州意見共13條，修改完善后形成討論稿（其中采納了4條，其余的暫不予采納)，2018年1月24日-25日在蘭州召開專門研討會議，邀請?zhí)m州、酒泉、張掖、定西、慶陽市食品藥品監(jiān)督管理局，省食品藥品稽查局分管法制領導，省食品檢驗研究院，省局相關處室負責人再次就《規(guī)則（討論稿）》進行研討，最后形成送審稿，2018年2月26日經省局局務會議集體討論并審議通過。

三、解決的主要問題、設定的主要制度和措施

制訂《甘肅省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則》，是為了規(guī)范行政處罰裁量權的行使；指導一線食品藥品監(jiān)管執(zhí)法人員在實際辦案中對行政處罰裁量權的運用，盡量體現(xiàn)能夠反映食品藥品違法行為特質的裁量因素，避免因制度規(guī)定的泛化，造成實際操作的虛化。

(一）將處罰法定、公平公正、過罰相當、處罰與教育相結合的行政處罰原則具體化，使其在行政處罰裁量環(huán)節(jié)得以體現(xiàn)。

（二）原則性與靈活性結合，避免行政處罰裁量權行使的弱化、僵化、泛化、虛化。

（三）規(guī)定了行政處罰裁量適用規(guī)則，包括實體、程序、監(jiān)督規(guī)則，以不等式計算公式的形式減輕、從輕、一般、從重處罰罰款額度的計算標準，明確不予處罰、減輕、從輕、一般、從重處罰及“情節(jié)嚴重”的情形，使執(zhí)法人員在處罰裁量中有公式可計算裁量額度、有程序可遵循執(zhí)行、有機制可制約濫用，同時在附則中對立功等相關概念，效力和運用要求及效期進行了明確，以便更好掌握裁量。

四、《規(guī)則》主要內容介紹

與舊版相比，修訂后的《規(guī)則》對不予、減輕、從輕、從重等行政處罰情形、階次方面給出了更加明確的界定（原版將從輕或減輕合并表述），有利于執(zhí)法人員在法律法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內，更加合理公平、客觀公正地行使處罰裁量權，將說理貫穿于執(zhí)法全過程，審時度勢地及時處理問題，維護社會秩序的健康運行，避免因制度規(guī)定的泛化，造成實際操作的虛化。

《規(guī)則》共五章節(jié)三十條，分別為總則、實體規(guī)則、程序規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則和附則。

《規(guī)則》規(guī)定，行使裁量權必須本著遵循法定、合理、公平、公正公開、過罰相當、處罰與教育相結合原則，從法律目的、違法事實、性質、情節(jié)、社會危害程度及案件主體、客體、主觀、客觀等方面，結合違法產品的風險性、涉案產品的數(shù)量、貨值金額、違法行為的侵害對象和持續(xù)時間、當事人配合查處表現(xiàn)及整改情況及其他依法應當考慮的裁量因素進行綜合裁量。

《規(guī)則》確定，以X為擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)），A和B分別為法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰款的最低數(shù)額（倍數(shù)）和最高數(shù)額（倍數(shù)），當裁量階次為減輕處罰時，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X最小應當大于10%A，最大不超過A；當裁量階次為從輕處罰時，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X最小值≧A，最大值不得超過A+30%（B-A）；當裁量階次為一般處罰時，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X≧A+30%（B-A），≦B-30%（B-A）；當裁量階次為從重處罰時，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X最小應當大于B-30%（B-A）。這樣的規(guī)定既考慮到食品安全“四個最嚴”要求，又考慮到甘肅省情和行政執(zhí)法實際，從客觀上防止執(zhí)法人員因感情、法律素養(yǎng)、能力、知識結構、道德認知等差異濫用權力。

《規(guī)則》對“情節(jié)嚴重”情形列舉了10條規(guī)定，更為具體詳實，幫助執(zhí)法人員對案情作出較為精準的判斷。《規(guī)則》指出，全省各級食品藥品監(jiān)督管理部門在實施行政處罰時，應當按照裁量基準行使裁量權。同時，根據“法無授權不可為”、“行政處罰必須有法律依據”等原則，《規(guī)則》強調本規(guī)則及裁量基準可以用于適用裁量權的解釋，但不得直接引用作為實施行政處罰的依據。

五、《規(guī)則》調整變化情況

（一）對裁量原則進行了完善。增加了綜合裁量所依據的條件5項?！兑?guī)則》第五條規(guī)定：全省各級食品藥品監(jiān)管部門行使行政處罰自由裁量權，應當從法律目的、違法事實、性質、情節(jié)、社會危害程度及案件主體、客體、主觀、客觀等方面，結合以下情節(jié)進行綜合裁量：1.違法產品的風險性；2.涉案產品的數(shù)量、貨值金額；3.違法行為的侵害對象和持續(xù)時間；4.當事人配合查處表現(xiàn)及整改情況；5.其他依法應當考慮的裁量因素。使執(zhí)法人員行使裁量權在合法的基礎上，更加合理，也更符合“過罰相當”的原則。

（二）對適用罰款的額度以不等式的方式進行界定。尤其是減輕處罰裁量額度運用刑事案件裁量思想，調整為法律規(guī)定處罰額度最低限到最低限的10%（10%A<X<A）之間，既考慮到食品安全“四個最嚴”要求，又考慮到我省實情和行政執(zhí)法執(zhí)行實際，同時又最大限度地為行使裁量權提供依據、標準，制約裁量權的濫用。

（三）對有關表述嚴格按法言法文作了修正，力求精準嚴謹。如將原先的相關“原則”章節(jié)，表述為“規(guī)則”；將原先減輕或從輕處罰情形由合并表述改為分開單獨表述；將“首次”、“初次”表述引入。將“違法行為在兩年內未被發(fā)現(xiàn)的”修改為“違法行為超過法定追究時限的”等。

（四）在附則中增加了對“立功表現(xiàn)的定義”、“本規(guī)則及裁量基準可以用于適用裁量權的解釋，但不得直接引用作為實施行政處罰的依據?！钡冉忉尅娬{內容，保證行政處罰依法作出，并充分體現(xiàn)說理式執(zhí)法文書的要求。