作者：聶亮

近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局頒布的《餐飲服務(wù)連鎖企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），將于2025年12月1日正式施行。這并非一次簡(jiǎn)單的法規(guī)補(bǔ)丁，而是旨在回應(yīng)餐飲產(chǎn)業(yè)高度集中化、連鎖化、網(wǎng)絡(luò)化帶來(lái)的全新挑戰(zhàn)，針對(duì)餐飲連鎖這一重要業(yè)態(tài)的系統(tǒng)性、深層次監(jiān)管制度創(chuàng)新。它標(biāo)志著我國(guó)食品安全監(jiān)管正從針對(duì)末端門(mén)店的“點(diǎn)狀管理”時(shí)代，邁向以企業(yè)總部為樞紐、貫通全鏈條的“體系化治理”，從“事后懲處”轉(zhuǎn)向“事前事中全程治理”。其意義不僅在于規(guī)則的更新，更在于監(jiān)管哲學(xué)的重塑、治理邏輯的重構(gòu)與發(fā)展路徑的重新規(guī)劃。

一、從“末端管控”到“體系治理”的監(jiān)管范式變革

《規(guī)定》的出臺(tái)，在于深刻把握了現(xiàn)代餐飲業(yè)發(fā)展的脈搏，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管范式的根本性轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)監(jiān)管模式往往將目光聚焦于一個(gè)個(gè)分散的餐飲門(mén)店，監(jiān)管力量如同“消防隊(duì)”，疲于應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的零星火點(diǎn)。這種模式在應(yīng)對(duì)組織化、體系化的連鎖企業(yè)時(shí)，常感力有不逮，往往陷入“按下葫蘆浮起瓢”的困境，效率低下且難以根除系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！兑?guī)定》則旗幟鮮明地將監(jiān)管重心指向了連鎖體系的“大腦”與“中樞神經(jīng)”——企業(yè)總部及其分支機(jī)構(gòu)。通過(guò)管住“管的人”，來(lái)管好“干活的人”，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任的溯源與傳導(dǎo)，這是監(jiān)管思維上的巨大進(jìn)步。它深刻揭示，連鎖經(jīng)營(yíng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，其根源往往不在于單個(gè)門(mén)店的操作失范，而是頂層管理的缺失、標(biāo)準(zhǔn)體系的漏洞或資源支持的不足。因此，管住“制定規(guī)則、分配資源、實(shí)施管理”的企業(yè)總部，就抓住了問(wèn)題的“牛鼻子”，能夠從源頭上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與化解。

這一革命性轉(zhuǎn)變，在分級(jí)監(jiān)管制度中得到了生動(dòng)體現(xiàn)?！兑?guī)定》創(chuàng)造性地依據(jù)企業(yè)總部所管理的全國(guó)門(mén)店規(guī)模，將其劃分為省、市、縣三級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)分別負(fù)責(zé)監(jiān)管，并建立了年度動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。這不僅是監(jiān)管資源的科學(xué)配置，更是“精準(zhǔn)治理”理念的制度化，并為“提級(jí)監(jiān)管”預(yù)留了空間。它意味著監(jiān)管力量直接對(duì)話(huà)企業(yè)的決策核心，在戰(zhàn)略層面驅(qū)動(dòng)其將食品安全從口號(hào)和承諾，內(nèi)化為企業(yè)發(fā)展的核心戰(zhàn)略與不可推卸的首要責(zé)任，從而完成從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”到“主動(dòng)構(gòu)建免疫體系”的歷史性跨越。

二、穿透性構(gòu)建企業(yè)總部的責(zé)任體系與履職清單

《規(guī)定》的核心突破，在于它以法律形式清晰地界定并夯實(shí)了企業(yè)總部在連鎖食品安全管理體系中的“第一責(zé)任人”地位，構(gòu)建了一套權(quán)責(zé)對(duì)等、貫穿始終的責(zé)任鏈條，徹底堵死了責(zé)任虛化、旁落的可能性。

其一，確立了責(zé)任的“無(wú)限性”與“法定性”。第九條第四款明確禁止企業(yè)總部通過(guò)任何合同（如加盟協(xié)議、責(zé)任書(shū)等）來(lái)安排減輕或免除其自身依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的食品安全責(zé)任。這一條款如同“定海神針”，從根本上杜絕了總部在食品安全責(zé)任上“甩鍋”的可能性。無(wú)論門(mén)店形態(tài)如何，是直營(yíng)、加盟還是合營(yíng)，只要使用其品牌、接受其管理，總部就必須對(duì)全網(wǎng)絡(luò)的食品安全承擔(dān)最終的、不可推卸的管理責(zé)任。這為監(jiān)管執(zhí)法，尤其是在加盟店發(fā)生問(wèn)題時(shí)追責(zé)總部，提供了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任的“穿透”。

其二，為確保這一核心責(zé)任落地，《規(guī)定》為企業(yè)總部量身定制了一份詳盡的“履職清單”。這份清單超越了原則性要求，使抽象的責(zé)任轉(zhuǎn)化為具體的行為規(guī)范，具備很強(qiáng)的可操作性和可檢驗(yàn)性。在資源保障上，要求總部每年將一定數(shù)額的營(yíng)業(yè)收入專(zhuān)項(xiàng)用于食品安全管理，并對(duì)投入不足導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任，這為履行責(zé)任提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，使投入從“軟要求”變?yōu)椤坝布s束”。在管理手段上，要求總部建立對(duì)分支機(jī)構(gòu)、中央廚房及門(mén)店的準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)、懲戒和退出機(jī)制，將食品安全作為考核的“一票否決”項(xiàng)，掌握了管理的核心杠桿。在過(guò)程控制上，強(qiáng)制要求總部每年至少開(kāi)展一次對(duì)所有末端實(shí)體的“全覆蓋實(shí)地巡查”，這絕非形式主義的走過(guò)場(chǎng)，而是發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題、檢驗(yàn)體系有效性的關(guān)鍵動(dòng)作。在技術(shù)賦能上，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”智慧監(jiān)管模式，并要求相關(guān)視頻信息保存期限不得少于十四天。這為監(jiān)管從事后取證向事中預(yù)警延伸提供了可追溯、可驗(yàn)證的技術(shù)抓手，極大地提升了穿透效能。

三、“日周月”風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的動(dòng)態(tài)閉環(huán)

《規(guī)定》將此前普遍要求的“日管控、周排查、月調(diào)度”管理機(jī)制，與連鎖企業(yè)的組織架構(gòu)深度耦合，賦予了其豐富的內(nèi)涵與生命力，使其從一個(gè)靜態(tài)的報(bào)告制度，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)動(dòng)態(tài)的、閉環(huán)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)防控生態(tài)系統(tǒng)。

在門(mén)店執(zhí)行層面（日管控），強(qiáng)調(diào)了對(duì)總部制定的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)管控清單》進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)，并創(chuàng)新性地引入“零風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告”制度。這意味著，即便未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也必須進(jìn)行記錄和報(bào)告。這一設(shè)計(jì)極大地強(qiáng)化了基層從業(yè)人員的日常責(zé)任意識(shí)與痕跡管理習(xí)慣，杜絕了“大事化小、無(wú)事不報(bào)”的僥幸心理，確保了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的連續(xù)性與嚴(yán)肅性。

在分支機(jī)構(gòu)層面（周排查），其核心職能被定義為對(duì)門(mén)店上報(bào)信息的匯總分析和研判排查風(fēng)險(xiǎn)，不再是僅僅充當(dāng)信息的“二傳手”，而是必須從各門(mén)店的零散、個(gè)性問(wèn)題中，提煉共性風(fēng)險(xiǎn)、管理漏洞與趨勢(shì)性隱患，從而指導(dǎo)并督促門(mén)店進(jìn)行針對(duì)性整改，從“治已病”到“防未病”，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控從“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的分散處置，升級(jí)為“區(qū)域聯(lián)防、系統(tǒng)診療”的主動(dòng)治理。

在企業(yè)總部層面（月調(diào)度），“月調(diào)度”被升維至企業(yè)食品安全戰(zhàn)略管理的頂層。它要求總部的管理層必須定期坐下來(lái)，親自研究、解決由分支機(jī)構(gòu)排查上報(bào)的系統(tǒng)性、深層次問(wèn)題?！睹吭率称钒踩{(diào)度會(huì)議紀(jì)要》應(yīng)成為企業(yè)下階段食品安全工作的行動(dòng)綱領(lǐng)和資源調(diào)配依據(jù)。這使得整個(gè)安全管理體系形成了從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別（日）、研判分析（周）到?jīng)Q策改進(jìn)（月）的完整閉環(huán)，成為一個(gè)能夠自我進(jìn)化、持續(xù)優(yōu)化的有機(jī)生命體。

此外，《規(guī)定》對(duì)采購(gòu)模式進(jìn)行了精細(xì)化的區(qū)分監(jiān)管（第十三至十六條），充分體現(xiàn)了監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性。統(tǒng)一采購(gòu)由總部負(fù)全責(zé)，須建立供貨者審查、評(píng)價(jià)、退出機(jī)制，并對(duì)大宗食材抽檢；非統(tǒng)一采購(gòu)由門(mén)店、中央廚房自行負(fù)責(zé)進(jìn)貨查驗(yàn)，但發(fā)現(xiàn)總部供應(yīng)食品有問(wèn)題時(shí)，有立即停用并向上反饋的義務(wù)，形成了反向監(jiān)督；總部對(duì)指定的網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)有審查與管理責(zé)任，將監(jiān)管鏈條延伸至線(xiàn)上。

四、面向監(jiān)管與市場(chǎng)的雙向賦能

《規(guī)定》的生命力在于執(zhí)行，它為監(jiān)管方與被監(jiān)管方提供了清晰的雙向行動(dòng)指南。

對(duì)一線(xiàn)監(jiān)管者而言，《規(guī)定》是提升效能的“方法論”與“工具箱”。監(jiān)管思維應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“查門(mén)店”到“查體系”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管的起點(diǎn)是精準(zhǔn)識(shí)別并“認(rèn)領(lǐng)”管轄范圍內(nèi)的企業(yè)總部。首先是核查企業(yè)總部的資質(zhì)與體系，確認(rèn)其是否依法取得“餐飲服務(wù)連鎖管理”許可，其“日周月”三級(jí)管理機(jī)制是“真運(yùn)行”還是“假把式”，來(lái)評(píng)估其體系建設(shè)的成熟度。隨后，通過(guò)“自上而下、反向穿透”式檢查，即根據(jù)總部的巡查記錄、調(diào)度紀(jì)要、考核結(jié)果等，隨機(jī)選擇其下游的門(mén)店或中央廚房進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)證，以此驗(yàn)證總部的管理指令與標(biāo)準(zhǔn)是否在末端得到了不折不扣的執(zhí)行。監(jiān)管人員應(yīng)善于運(yùn)用《規(guī)定》賦予的四大利器——依法調(diào)取“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”視頻記錄，將其作為日常監(jiān)督與案件調(diào)查的常態(tài)化手段；審閱《每月食品安全調(diào)度會(huì)議紀(jì)要》，以評(píng)估企業(yè)高層對(duì)食品安全工作的真實(shí)重視程度與決策質(zhì)量；核驗(yàn)企業(yè)年度報(bào)告，動(dòng)態(tài)掌握其全國(guó)門(mén)店網(wǎng)絡(luò)的變化與整體責(zé)任落實(shí)情況，并作為實(shí)施提級(jí)監(jiān)管或重點(diǎn)監(jiān)管的依據(jù)；在發(fā)生性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的違法行為時(shí)，果斷適用第三十條的規(guī)定，對(duì)企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人等直接責(zé)任人員處以其上一年度收入一倍至十倍的罰款，徹底打破“單位受罰、個(gè)人無(wú)損”的困局，形成前所未有的法律震懾。

對(duì)餐飲連鎖企業(yè)而言，尤其是企業(yè)總部，《規(guī)定》的出臺(tái)既是最嚴(yán)格的約束，也是邁向高質(zhì)量發(fā)展的重大機(jī)遇。當(dāng)務(wù)之急是開(kāi)展一次全體系的“合規(guī)體檢”，從資質(zhì)證照、管理架構(gòu)、制度流程到技術(shù)支撐進(jìn)行系統(tǒng)性自查與升級(jí)。企業(yè)必須深刻認(rèn)識(shí)到，構(gòu)建一套權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行流暢、記錄留痕、閉環(huán)管理的內(nèi)部控制體系，已不再是可選項(xiàng)，而是必答題，是決定企業(yè)生存與發(fā)展的生命線(xiàn)和“壓艙石”。同時(shí)，《規(guī)定》設(shè)立的“盡職免責(zé)”條款，為依法履職的食品安全管理人員提供了保障，這實(shí)質(zhì)上是激勵(lì)企業(yè)必須建立清晰的內(nèi)部崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)、履職記錄制度和盡職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而保護(hù)那些認(rèn)真負(fù)責(zé)的管理者，營(yíng)造企業(yè)內(nèi)部敢于負(fù)責(zé)、嚴(yán)于管理的健康氛圍。

《規(guī)定》的頒布實(shí)施，是順應(yīng)餐飲產(chǎn)業(yè)集中化、連鎖化、數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)的必然選擇，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在食品安全領(lǐng)域的具體實(shí)踐。它通過(guò)精巧的制度設(shè)計(jì)，有機(jī)聯(lián)結(jié)了政府監(jiān)管的“有形之手”與企業(yè)自治的“無(wú)形之手”，推動(dòng)形成企業(yè)主體負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管主導(dǎo)、行業(yè)自律與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的共治新格局。這不僅是監(jiān)管規(guī)則的升級(jí)，更是發(fā)展理念的升華。唯有深刻理解其背后的制度邏輯與精神實(shí)質(zhì)，方能在這場(chǎng)以“責(zé)任”為主題的考試中交出合格答卷，有力引導(dǎo)中國(guó)餐飲連鎖行業(yè)從追求規(guī)模速度的外延式擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向追求安全與質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展，最終為人民群眾“舌尖上的安全”筑起一道更加堅(jiān)固可靠的現(xiàn)代化制度防線(xiàn)，其深遠(yuǎn)影響，將隨著實(shí)踐的深入而日益顯現(xiàn)。

             (作者單位系上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局)